Stand: 01.06.2024

Executive Summary

Das von der G20 initiierte Projekt zur Besteuerung der digitalisierten Wirtschaft steht vor einer unsicheren Zukunft. Selbst bei den G20-Mitgliedstaaten ist die anfängliche Euphorie verflogen. Bei der Säule 1 zeichnet sich ab, dass die neuen Regeln gar nicht in Kraft gesetzt werden, da die USA das nötige multilaterale Abkommen kaum ratifizieren werden. Ohne die USA kann die angestrebte Umverteilung von Steuersubstrat von Sitzstaaten wie der Schweiz zu Marktstaaten wie China oder Indien nicht einmal gestartet werden. Nur leicht besser sieht es bei der zweiten Projektsäule, der sog. OECD-Mindestbesteuerung, aus. Anfang 2024 haben fast alle europäischen Staaten mit der Umsetzung der Mindestbesteuerung begonnen. Viele der volkswirtschaftlich wichtigen Staaten wie die USA, China oder Indien zeigen aktuell immer noch keine Anstalten, die Mindestbesteuerung einführen zu wollen. Sollte bei den US-Wahlen Donald Trump zum Präsidenten gewählt werden, könnte der Widerstand der USA und weiterer Staaten gegen Mindestbesteuerung zunehmen. Insbesondere könnten sich die USA gegen die ergänzende Besteuerung von US-Steuersubstrat und Steuersubstrat von US-Unternehmen im Ausland (z.B. durch die Schweiz) mittels Sanktionsandrohungen zur Wehr setzen und die Anpassung wichtiger Mindestbesteuerungsregeln verlangen. Die Schweiz und ihre Unternehmen sollten sich deshalb in den kommenden Jahren auf eine stark fragmentierte internationale Steuerlandschaft vorbereiten. Vor diesem Hintergrund sollte der Bundesrat die nächsten Schritte in Sachen Umsetzung der Mindestbesteuerung genau prüfen (z.B. Einführung IIR) und sich die Freiheit nehmen, zum Schutz der Schweizer Volkswirtschaft auf gefällte Entscheide zu einem späteren Zeitpunkt zurückzukommen. Die Vergangenheit hat gezeigt, dass Steuerstreitigkeiten mit Grossmächten wie den USA von der Schweiz nicht gewonnen werden können.

Übersicht

Das OECD-Projekt zur Besteuerung der digitalisierten
Wirtschaft basiert auf zwei Säulen und soll die Akzeptanz der internationalen
Unternehmensbesteuerung verbessern. Die Arbeiten werden vom OECD-Sekretariat ausgeführt.
Formell beschlossen werden die neuen Steuerregeln vom mehr als 140 Staaten
umfassenden “OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS” (nachfolgend: IF).
Im Oktober 2021 verabschiedeten die IF-Staaten die politischen Parameter zu den
beiden Säulen. Seither wird intensiv
an den technischen Ausführungsbestimmungen gearbeitet. Bei der Säule 1 soll den
Staaten noch im Jahr 2024 ein multilaterales Abkommen zur Unterzeichnung und zur
anschliessenden Ratifizierung vorgelegt werden. Bei der Säule 2 erfolgt die
Umsetzung nicht über ein multilaterales Übereinkommen, sondern über eine
einheitliche Umsetzung der gemeinsam erarbeiteten aber individuell von den
Staaten beschlossenen Regeln (common approach).

Säule 1 (Besteuerung in den Marktstaaten) 

Die allergrössten internationalen Konzerne (insgesamt ca. 100
Konzerne mit mehr als EUR 20 Mrd. Umsatz und Gewinnmarge >10%) sollen einen
höheren Anteil ihrer Gewinne in den Absatzstaaten versteuern. So ist dies in
Säule 1 vorgesehen. Im Fokus stehen insbesondere Digitalkonzerne wie Google,
Facebook oder Apple, die in ihren Absatzstaaten teilweise kaum Gewinnsteuern
entrichten. Daneben ist allerdings auch eine grosse Zahl klassischer
Industrieunternehmen betroffen, die in den Absatzstaaten bereits heute hohe Steuerzahlungen
leisten und Konzernsteuerquoten von durchaus 25 bis 30 Prozent aufweisen.

Noch im Verlauf des Jahres 2024 soll das fertige
Säule-1-Umsetzungspaket mitsamt einer multilateralen Konvention den
IF-Mitgliedstaaten zur Genehmigung vorgelegt werden. Die
Unterzeichnungszeremonie wird im Juni 2024 erwartet. Damit die Säule 1
überhaupt global umgesetzt wird, muss allerdings eine kritische Masse an
Staaten die multilaterale Konvention ratifizieren. Entscheidend wird dabei
sein, ob die USA diese ratifizieren. Die Hälfte der von der Säule 1 betroffenen
Unternehmen haben ihren Hauptsitz in den USA, weshalb die vorgesehene
Umverteilung ohne US-Ratifikation von den Sitz- zu den Marktstaaten nicht
umgesetzt werden kann. Für eine Ratifikation braucht es im US-Senat eine 2/3-Mehrheit.
Wird die Säule 1 nicht umgesetzt, dürfte dies den Umverteilungsbemühungen der
UNO Auftrieb geben. Ob die Arbeiten der UNO auch von den Industriestaaten breit
mitgetragen werden, erscheint aktuell unsicher, da Letztere mit hohen Mindereinnahmen
rechnen müssen.
 

 

Säule 2 (OECD-Mindeststeuer)

Die Projektsäule 2 verlangt, dass grosse Unternehmen (mind. 750 Mio. Euro Umsatz) in allen ihren Tätigkeitsstaaten mindestens 15 Prozent Steuern auf ihren Gewinn pro Land entrichten. Für die Gewinnermittlung wird nicht auf die stark divergierenden Steuervorschriften der einzelnen Staaten, sondern auf die für veröffentlichte Konzernabschlüsse massgebenden internationalen Rechnungslegungsstandards (z.B. IFRS, US GAAP etc.) abgestellt, da bei diesen die von einem zum anderen Land bestehenden Unterschiede bei der Gewinnermittlung aufgrund des sog. «True and Fair View-Grundsatzes» viel geringer sind. Darüber hinaus sieht das neue internationale Regelwerk (sog. GloBE-Regeln) verschiedene Korrekturen, beispielsweise für Beteiligungen oder latente Steuern, vor.

Die gemäss dem internationalen Standard für das eigene Staatsgebiet erhobene Mindeststeuer wird  als Qualified Domestic Minimum Top-up Tax bezeichnet (QDMTT resp. in der Schweiz die sog. Schweizer Ergänzungssteuer). Setzt ein Staat die neuen Mindestbesteuerungsregeln nicht um, soll je nachdem der Staat der Muttergesellschaft (mittels Income Inclusion Rule IIR) oder Staaten anderer Konzerngesellschaften (mittels Undertaxed Profits Rule UTPR), die vom Unternehmen für einen bestimmten Staat ausgewiesene Differenz zwischen dem effektiven Steuersatz (z.B. 13%) und dem Mindeststeuersatz (15%) besteuern.

Soll sich die Mindestbesteuerung global durchsetzen, muss die UTPR ohne Ausnahme gegenüber allen Staaten (inkl. den Hauptsitzstaaten) zur Anwendung gebracht werden können. Können (i.) mit der IIR alle Tochtergesellschaften von Konzernen mit Hauptsitz im eigenen Land und (ii.) mit der UTPR alle Konzerngesellschaften ausländischer Konzerne erfasst werden, ist es für Staaten finanziell nachteilig von der Umsetzung der Mindestbesteuerung abzusehen. Der Verzicht die Mindestbesteuerung umzusetzen würde höchstens dazu führen, dass die vorerwähnte Steuerdifferenz von einem anderen Staat vereinnahmt wird. Soll der finanzielle Schaden minimiert werden, muss ein Staat zumindest eine QDMTT einführen. Gilt die UTPR hingegen nur eingeschränkt, können Staaten und Unternehmen den territorialen Anwendungsbereich der Mindestbesteuerung gezielt einschränken. Auf diese Weise können Staaten, welche die Mindestbesteuerung nicht umsetzen, ihre Standortattraktivität verbessern und Unternehmen ihre Steuerbelastung reduzieren. Aktuell gilt auf Wunsch der USA (und vieler weiterer Staaten wie China, Indien etc.) die UTPR nur stark eingeschränkt.

Im Dezember 2021 wurden die Säule 2-Modellregeln publiziert (Link Model Rules). Mitte März 2022 wurde der Kommentar zu den GloBE-Modellregeln veröffentlicht (Link Commentary GloBE Rules). Da seither immer noch eine riesige Zahl an Anwendungsfragen besteht, werden vom sog. Implementation Framework regelmässig neue technische Detailvorgaben erlassen, z.B. in Form einer Administrative Guidance. Diese Detailvorgaben beinhalten allerdings auch Neuanpassungen des Kommentars, die teilweise sogar im Widerspruch zu den im Dezember 2021 publizierten Modellregeln stehen.

Im Dezember 2022, im Februar, Juli und Dezember 2023 wurden verschiedene Teile der Administrative Guidance publiziert. Besonders wichtig waren insbesondere die Vorgaben zum Transitional CbCR Safe Harbour, welche den administrativen Aufwand der betroffenen Unternehmen in den Anfangsjahren (2024 bis 2026) etwas reduzieren dürften. Mitte Juli 2023 publizierte der Implementation Framework weitere entscheidende Detailvorgaben wie den GloBE Information Return (GIR) oder diverse Administrative Guidances inkl. zweier neuer Safe Harbours (QDMTT Safe Harbour, Transitional UTPR Safe Harbour). Besonders wichtig ist dabei der Transitional UTPR Safe Harbour. Dieser, insbesondere auf Druck der USA beschlossene Safe Harbour, beinhaltet eine vorübergehende Ausnahme vom Anwendungsbereich der UTPR.

Nicht nur die Projektsäule 1, sondern auch die Projektsäule 2 stösst in den USA auf grossen Widerstand und dürfte (in  absehbarer Zeit) in den USA nicht umgesetzt werden. Während die Biden-Administration weiterhin bei der Ausgestaltung der Regeln mitwirkt, sperrt sich der US-Kongress mit grosser Vehemenz gegen die Einführung der OECD-Mindestbesteuerung. Sollte Donald Trump die Präsidentschaftswahlen gewinnen, könnte in den USA eine konfrontative Politik gegenüber ausländischen Staaten umgesetzt werden, welche auf US-Steuersubstrat greifen wollen oder US-Konzerne steuerlich behindern. Neben Staaten, welche die UTPR einsetzen, könnten auch Staaten, welche die IIR anwenden, ins Visier der USA geraten. Bisher hat das IF entsprechendem Druck der USA nachgegeben, wie die Anpassungen der UTPR von Mitte Juli 2023 zeigen. Auch in Zukunft dürften auf Druck der USA Anpassungen wichtiger Regeln anstehen.

Im Dezember 2022 wurde auf EU-Ebene die Richtline zur Umsetzung der OECD-Mindestbesteuerung beschlossen. Damit haben sich die grösseren EU-Mitgliedstaaten verpflichtet, die OECD-Mindestbesteuerung auf Anfang 2024 in Kraft zu setzen. Aktuell sieht es danach aus, dass die allermeisten grösseren EU-Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen nachkommen. Einzelne Staaten werden die Regeln im Laufe des Jahres 2024 rückwirkend (z.B. Spanien) einführen.

Ausserhalb Europas scheint der Enthusiasmus rund um die Einführung der Mindeststeuer weitgehend verflogen zu sein. Mit Ausnahme von Kanada, Japan, Korea oder Australien halten sich viele Staaten mit Ankündigungen oder Vernehmlassungsverfahren weitgehend zurück. Jedenfalls haben aktuell rund drei Viertel der Mitglieder des Inclusive Framework die Mindestbesteuerung auf Anfang 2024 nicht umgesetzt. Zu diesen gehören auch wirtschaftliche Schwergewichtige wie China, Indien oder Brasilien.

Ende 2023 entschied der Bundesrat, die Schweizer Ergänzungssteuer auf Anfang 2024 einzuführen. Gleichzeitig publizierte der Bundesrat die definitive Verordnung. Der Entscheid zur Einführung der ausländischen Ergänzungssteuern IIR und UTPR soll zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen. Dieser wird in der zweiten Hälfte 2024 erwartet. Angesichts der Bedeutung der US-Wahlen vom November 2024 könnte der Bundesrat seinen Entscheid auf den Dezember 2024 terminieren.

25 Prozent der Einnahmen aus der Schweizer Ergänzungssteuer gehen gemäss Übergangsbestimmungen an den Bund. Wie die Kantone allfällige Mehreinnahmen aus der Ergänzungssteuer verwenden, werden diese abhängig von der Höhe der erwarteten Einnahmen und den kantonalen Zielen zu einem späteren Zeitpunkt festlegen. Mehr Klarheit über die tatsächlichen Einnahmen dürfte wohl erst ein bis zwei Jahre nach der Einführung bestehen (d.h. im Jahr 2026).

Ausblick

Bei der OECD-Mindestbesteuerung können die weiteren Entwicklungen auf internationaler Ebene derzeit nicht vorhergesagt werden. Dass sich die Steuer global durchsetzt und von den meisten bedeutenden Wirtschaftsmächten (USA, China, Indien, EU, Brasilien etc.) umgesetzt wird, erscheint aktuell höchst unsicher. Viele Staaten sind derzeit bemüht, Industrieunternehmen zu fördern, zusätzliche Investitionen und Arbeitsplätze anzuziehen und damit höhere Steuereinnahmen zu erzielen. Solche Staaten wollen deshalb keine zusätzlichen steuerlichen Hindernisse schaffen, welche die Unternehmen von Investitionen abhalten. Die frühere Euphorie vieler Staaten rund um die OECD-Mindeststeuer ist deshalb grösstenteils verflogen. Wichtig für die internationale Verbreitung der Mindeststeuer ist beispielsweise der Ausgang der US-Präsidentschafts- und der US-Kongresswahlen. Während die Demokraten generelle Steuererhöhungen (aber auch Steuerabzüge für Forschung, Entwicklung, Produktionsverlagerungen in die USA etc.) propagieren, lehnen die Republikaner solche ab und könnten gegen ausländische Staaten, welche über die IIR und UTPR auf US-Steuersubstrat zugreifen, Gegenmassnahmen ergreifen. Je nach Ausgang der US-Wahlen sind auch bedeutendere oder weniger bedeutende Anpassungen der Mindestbesteuerungsregeln zu erwarten.

Als kleiner Staat wird die Schweiz die Mindestbesteuerungsregeln nicht massgebend beeinflussen können. Ziel der Schweiz muss es sein, sachlich nicht begründbaren Nachteile der Schweiz resp. protektionistischen Vorteile anderer Staaten zu verhindern, um möglichst über gleich lange Spiesse zu verfügen. Sollten andere Staaten Steuerabzüge für Forschung, Entwicklung, CO2-Reduktionen und weitere Aktivitäten vorsehen wollen, sollte die Schweiz solche Bemühungen unbedingt unterstützen.

Mit dem Entscheid des Bundesrates zur Einführung der Schweizer Ergänzungssteuer stellen sich für Schweizer Unternehmen eine Reihe von Anwendungsfragen aber auch gewichtige Standortattraktivitätsfragen. Die Umsetzung der OECD-Mindestbesteuerung ist gesetzestechnisch und administrativ anspruchsvoll. Für eine Reihe von Unternehmen sind allerdings die Standortnachteile gegenüber Konkurrenzstandorten gewichtiger als komplizierte Anwendungsfragen.

Position

SwissHoldings nimmt den Bundesratsentscheid vom Dezember 2023 zur Einführung der Schweizer Ergänzungssteuer auf Anfang 2024 zur Kenntnis. Die Einführung der internationalen Ergänzungssteuer UTPR auf Anfang 2025 erachten wir als No-Go, insbesondere, da wir befürchten, dass zahlreiche ausländische Staaten wie die USA, China und viele mehr die Besteuerung ihres Steuersubstrats durch die reiche Schweiz als nicht hinnehmbar betrachten könnten und Gegenmassnahmen ergreifen könnten. Aus internationalen Gründen sehen wir auch der Einführung der internationalen Ergänzungssteuer IIR kritisch entgegen. Auch hier besteht das Risiko ausländischer Gegenmassnahmen und damit einhergehenden negativen Folgen für die Schweizer Volkswirtschaft. Angesichts dessen sollte der Bundesrat die Konsequenzen des Entscheids unter Einbezug der betroffenen Wirtschaftskreise umfassend abklären. In zeitlicher Hinsicht sollte der Ausgang der US-Wahlen abgewartet werden. Sollte sich der IIR-Einführungsentscheid im Laufe der Jahre 2025 oder 2026 als negativ für die Schweizer Volkswirtschaft herausstellen, sollte der Bundesrat auf seinen Entscheid nachträglich zurückkommen.

Ferner sollten Bund und Kantone darum besorgt sein, dass Standortnachteile aufgrund höherer Steuerbelastungen von Schweizer Unternehmen auf andere Weise kompensiert werden. Dabei sollten folgende Faktoren berücksichtigt werden:

  • Internationale Vorgaben wie die EU Foreign Subsidy Regulation-Umsetzung der OECD-Mindestbesteuerung
  • Auswirkungen auf Standortattraktivität verschiedener Branchen
  • Finanzielle und wirtschaftliche Folgen (kurz-, mittel- und langfristig) ohne Gegenmassnahmen
  • Möglichkeit zur Schaffung international akzeptierter und zielgerichteter Standortmassnahmen
  • Transferpreisrechtliche Auswirkungen
  • Innenpolitische Aspekte


Weiterführende Dokumente
22. Dezember 2023
Bundesrat entscheidet für Einführung der OECD-Mindeststeuer auf 2024


14. September 2023
Stellungnahme zum Entwurf der “Mindestbesteuerungsverordnung, MindStV”


1. September 2023
Stellungnahme zur Konsultation der OECD zu den ‘Draft Model Rules for Tax Base Determinations related to Amount B under Pillar One’


3. Februar 2023
Joint consultation response on compliance and tax certainty aspects of global minimum tax


25. Januar 2023
SwissHoldings comments on OECD public consultation document: Pillar One – Amount B


16. Dezember 2022
OECD-Steuermillionen sollen in der Schweiz bleiben


14. November 2022
Stellungnahme zur Verordnung des Bundesrats über die Mindestbesteuerung grosser Unternehmensgruppen


26. Oktober 2022
WAK-N will 50/50-Verteilung vom Rohertrag der Ergänzungssteuer


28. September 2022
Ständerat stimmt OECD-Mindestbesteuerungsvorlage zu


26. August 2022
OECD-Digitalbesteuerungsprojekt: WAK-S folgt weitestgehend dem Bundesratsvorschlag


23. Juni 2022
OECD-Digitalbesteuerungsprojekt: Botschaft veröffentlicht


11. April 2022
SwissHoldings nimmt Stellung zum Bundesbeschluss zur Umsetzung des OECD/G20-Projekts zur Besteuerung der digitalen Wirtschaft


11. April 2022
Vernehmlassungsantwort zur Umsetzung des OECD/G20-Projekts zur Besteuerung der digitalen Wirtschaft


4. März 2022
SwissHoldings comments on public consultation document: Pillar One – Amount A: Draft Model Rules for Tax Base Determinations


25. Januar 2022
2022: Steuerpolitische Weichen richtig stellen


13. Januar 2022
SwissHoldings begrüsst Umsetzungsplan zum OECD-Digitalbesteuerungsprojekt


6. September 2021
OECD-Digitalbesteuerung – Unternehmen diskutieren mit Verwaltung


16. Februar 2021
Das OECD-Digitalbesteuerungsprojekt könnte scheitern – mit potentiell negativen Folgen für die Schweiz


2. Februar 2021
Steuerpolitische Prioritäten nach Corona – Fokus auf Wirtschaftswachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Steuereinnahmen


14. Dezember 2020
Public Consultation on Reports on the Pillar One and Pillar Two Blueprints – Joint comments by economiesuisse and SwissHoldings


10. Dezember 2019
OECD/G20-Projekt zur «Besteuerung der digitalisierten Wirtschaft» – neuste Entwicklungen und Anliegen von SwissHoldings


2. Dezember 2019
Public Consultation on the Global Anti-Base Erosion Proposal (“GloBE”) under Pillar Two Joint comments by economiesuisse and SwissHoldings


12. November 2019
Public Consultation on the Secretariat Proposal for a “Unified Approach” under Pillar One – Joint comments by economiesuisse and SwissHoldings


7. November 2019
Globale Umverteilung der Unternehmensgewinne gefährdet Schweizer Erfolgsfaktoren


1. Juli 2019
Heute Durchgeführte Generalversammlung Von SwissHoldings Stand Im Zeichen Des OECD/G20 Projekts Zur Besteuerung Der Digitalisierten Wirtschaft


9. April 2019
«Besteuerung der digitalisierten Wirtschaft» – ein Projekt zur globalen Neuverteilung der Unternehmenssteuereinnahmen


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